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中国财政科学研究院特稿 | 产业引导基金妙在市场化运作
时间:2016-04-05    点击:

为激活财政资金对产业政策的引导效应,发挥财政资金的引导和放大作用,重庆市专门设立了产业引导股权投资基金。通过成立重庆产业引导股权投资基金有限责任公司对基金进行市场化运作,并吸引社会资本共同投入设立专项基金,选聘合格基金管理人管理专项基金,以规则设定引导专项基金以股权方式投向政策扶持的领域。

基本情况

一、规模与资金来源

重庆市产业引导股权投资基金(以下简称“引导基金”)自2014年开始建立,市财政首期安排25亿元,拟连续5年逐年按此规模进行投入,共安排125亿元财政资金作为母基金,并根据投资产业特点,通过1:1至1:4甚至更高的杠杆比吸引社会资本投入,总投资规模达到500亿元以上。母基金主要是通过整合工业、中小企业、小微企业、农业、商业、科技、文化、旅游等领域部分产业扶持发展专项资金,以及预算新增安排部分资金。

基金管理人通过公开招募选定,再由基金管理人按照私募投资基金管理相关规定,募集社会资本,发起设立私募性质的专项基金。首批合作的基金管理人,包括鼎晖投资、昆吾九鼎、和君资本、上海金浦、中信逸百年、英飞尼迪集团等16家国内外知名基金公司。

截至2015年11月底,母基金已发起设立20支专项基金,总规模达192.25亿元,其中财政出资认缴引导基金48.23亿元,撬动资金综合杠杆率3.99倍。

二、基金投向

引导基金主要以优化产业结构、推动创业创新、发展战略性新兴产业为导向,具体投向工业、农业、现代服务业、科技、文化、旅游6大领域。截至2015年11月底,已储备600个项目,通过专项基金投入项目27个,投资金额20.62亿元,带动其他社会投资40.5亿元。

引导基金重点在企业发展的“五个关键阶段”、围绕“六个重点方向”进行投资。五个关键阶段,包括在企业初创阶段进行天使投资、企业快速成长阶段进行创业投资、企业成熟运行阶段进行技改投资、企业出现危机需要展开并购时期进行并购重组投资,以及对企业科研成果产业化投资。六个重点方向,指致力于基金公司成为上市公司的孵化器,推动企业上市、参与上市企业定向增发及并购行为;积极推动重庆十大战略性新兴产业发展;助力大众创业、万众创新,促进科研成果产业化,推动科技成果股权化;支持“5+1”新型服务贸易专项发展;教育、文化、卫生领域一些投资不大的市场化项目以及部分有市场、有效益的传统产业。

实行“负面清单”管理,明确产业基金“四个不搞”、“四个不投”和地域限制。“四个不搞”指不搞以公开方式向公众集资,不搞以高息揽储方式非法集资,不搞以债权转股权向商业银行贷款募资,不搞借助信托向非合格投资者融资。“四个不投”指不炒房、不炒外汇、不进入二级市场炒股,不能放高利贷。

实行项目“征筛推管”机制。引导基金公司在主管部门、区县政府的大力支持下,广泛开展项目征集工作,并深入区县、园区、银行,宣讲引导基金相关政策,推动企业申报项目。根据入库项目情况,联合市级主管部门、产业园区等组织专场项目对接会,畅通基金与企业的对接渠道。

实行基金管理人招募“联合评审决策”机制。在基金管理人的遴选上,通过组建评审专家委员会,由产业技术专家、私募基金专家、注册会计师、律师及行业主管部门代表等参加,严格按照一人一票原则进行评审,集体决策基金管理人的选择事宜。行政部门无权干预评审结果。

运作情况

      一、市场化管理

重庆产业引导股权投资基金有限公司公司(以下简称“基金公司”)是引导基金具体运作主体,按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则,建立了“募、投、管、退”机制。

“募”指募人和募资。基金公司通过市场化合作机制,负责引入国内外优秀基金管理人,完成专项基金管理团队的选择、签约、出资,基金管理人负责引入其他优质社会资本。基金公司根据基金管理人在业界的知名度、对基金投入的重视度、对基金发起设立工作的投入度、基金设立方案的成熟度及储备项目的成熟度等评价指标选择合作的基金管理人。基金管理人一般包括专业的基金公司和大型企业集团下属的基金公司。

“投”指投资。引导基金(母基金)主要是投资与专业基金管理人合作发起若干专项基金,再通过专项基金投资于6大产业领域的具体项目。一般情况下,专项基金投资于重庆的资金比例原则上不低于80%,对一个企业的投资比例不超过企业总股权的30%,不超过专项基金总投资规模的20%等。

“管”指管资本、加强监管和服务。一是管资本。基金公司通过公开招标产生一部分托管银行,专项基金在入围银行中选择具体托管银行。在专项基金具体运作过程中,基金公司即可借助托管银行共同进行资金运作监管,防范资金风险。二是履行引导基金出资监管职责。督促专项基金管理人加大投入力度,加快重庆项目尽职调查及投资。对签署合伙协议后资金募集、项目投资进度缓慢的基金,严格按照合伙协议约定中止合作,提高引导基金使用效率。三是配合专项基金项目投资,做好增值服务。基金公司通过向专项基金投委会委派委员的方式参与项目投资决策,帮助专项基金明确和优化投资方向。同时,积极协调合作银行、券商、主管部门等相关单位,开展项目征集和推荐、对接活动,为专项基金提供项目资源、金融资源、行政资源等支持和服务。

“退”指退出。由专项基金管理人根据市场情况确定退出时机、退出方式、退出价格等,基金公司派投委参与投资退出决策,严格按照合伙协议获得相应收益或者承担相应损失。

      二、专业化运作

引导基金和基金管理人及其他出资人共同出资设立私募投资基金(或称专项基金、子基金)。引导基金向专项基金派驻出资人代表,参与重大事项决策等。专项基金注册成立后,项目筛选及投资决策由合作基金管理人与投资决策委员会负责。政府不干预项目投资。

专项基金日常管理由合作基金管理人负责。专项基金所有权、管理权、托管权分离,基金设立、投资、管理、退出等按市场规则运作。专项基金开展股权投资时,由其管理团队按市场化原则,在上述6大产业中自由自主地选择企业和投资项目。

       三、同股同权

专项基金只做股权投资,不做债权投资,也不做明股实债的投资。引导基金作为独立市场主体运营管理,在专项基金中只参股、不控股,采取有限合伙方式,并与其他社会资本实行“同股同权”“同回报、同进退”的利益分配机制,即利益分配按股权比例实行收益共享、风险共担。

     四、专项基金的续存期限

为确保发挥基金的引导作用和保持基金的专业化管理、市场化运作,各专项基金的续存期限原则上不超过5年,确需超过5年的,经专项基金合伙人会议批准可适当延长,但总续存期限不得超过7年。

重要意义

      一、创新财政投入方式

一是重庆市改革了传统的“直接补贴企业”“直补项目”等扶持产业发展的模式。通过整合各部门各产业的专项资金,有效地改善了过去零星分散、绩效不高、有失公平等做法,避免了财政资金分配部门化、分散化,财政资金从直接补助补贴转变为通过基金进行产业发展间接投入。

二是有助于财政资金保值增值,发挥财政资金放大引导作用。引导基金根据产业特点不同和市场化原则,采用不同的杠杆吸引社会资本,以股权方式投入,并择机退出,能有效放大引导基金的扶持力度和辐射范围。一般情况下,私募股权投资基金年化回报率在10%以上,甚至达到15%-20%。引导基金通过股权方式投入,财政资金与社会资本同股同权,实行同等回报,有助于财政资金保值增值。

三是借助合作基金管理人的市场经验和专业能力,通过市场化手段选择真正成长性好、有前景的企业,重点支持,有利于促进经济结构调整和产业升级。

     二、发挥市场决定性作用

一是成立部门间协调小组,建立引导基金工作协调机制。12个相关市级部门组成引导基金工作协调机制,财政局牵头,金融办等其他相关部门共同参与。财政局代表出资人初审引导基金年度筹集和分配方案,会同金融办指导基金公司运营管理,批准基金公司章程、绩效考核办法以及其他需要审定重大事项。协调小组通过会议等形式进行政府层面协调,不能达成一致的再上报市领导决策。

二是明确主管部门、基金公司和基金管理人的各自职责。在协调小组框架下,主管部门提出宏观决策的指导思路,明确引导基金投入的重点产业和关键环节。每个行业主管部门选派一名熟悉财务管理和产业政策的代表作为观察员,对子基金投资项目是否符合法律法规、产业政策进行合规性审核,但不做商业判断;可以根据部门资源向基金公司推荐项目库,但无权干预基金公司具体投资行为。

三是按照市场化运作原则,主管部门仅提供基本的市场“守夜人”服务,有利于减少公务人员寻租行为。

      三、促进产业结构调整

一是引导基金有明确的投资重点和负面清单,在建立之初即综合考虑了传统产业的转型升级、新兴产业的大力扶持、产业结构的优化调整等因素。尤其注重在技术改造、技术进步和科研成果产业化转换等方面进行投入,注重采取加大产业重组和企业并购等方式,以市场为导向,促进经济结构调整、产业结构调整和优化资源配置。

二是通过“四个不搞”“四个不投”和“六个投资重点”,使引导基金专注于投资实体经济,脚踏实地促进本地经济的发展。

三是政府通过间接方式以市场化原则对企业进行投资,能有效避开世贸组织对政府补贴企业的诸多约束和限制,减少我国在WTO框架下争端诉讼等事件的发生。

     四、促进企业优化法人治理结构

基金管理团队将专项基金以股权方式投资企业,会把先进的公司治理理念、资本运作理念,以及国家相关产业扶持政策等信息带给企业,促进其优化法人治理结构,逐步建立和形成现代企业发展模式和制度。同时,财政资金和社会资金共同对国有企业、民营企业投资,会丰富企业股权投资主体,符合十八届三中全会国有企业改革方向。



本文原载于《新理财》(政府理财)2016年第2.3期,本文为中国财政科学研究院课题组撰写。课题组成员包括:王朝才、龙艳萍、赵全厚、龙小燕;执笔人为:王朝才、龙小燕。


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